Celui qui souhaite exploiter un établissement de prostitution à Schleswig-Holstein a rarement besoin d’une seule autorisation. En règle générale, il en faut deux : l’autorisation commerciale selon la loi sur la protection des prostituées (ProstSchG) et une utilisation autorisée en droit de la construction pour ces locaux exactement. Les deux procédures relèvent d’autorités différentes, suivent des critères différents et avancent à des rythmes différents. Celui qui ne s’en aperçoit que lorsque le contrat de location est signé et le dépôt de garantie versé a déjà commis l’erreur la plus coûteuse du secteur.
Ce texte décrit ce que l’obligation d’autorisation pour les établissements de prostitution à Schleswig-Holstein signifie concrètement : qui a besoin d’une autorisation, quelle autorité décide, ce qui figure dans le concept d’exploitation, quelles obligations s’appliquent après l’octroi – et où le droit de l’urbanisme établit ses propres règles.
Deux procédures, deux critères
La ProstSchG est en vigueur depuis le 1er juillet 2017 à l’échelle fédérale. Elle a introduit une obligation d’autorisation pour la prostitution, qui s’ajoute à la déclaration commerciale générale selon l’article 14 du code commercial (GewO) – la déclaration ne remplace donc pas l’autorisation, elle s’y ajoute.
Le droit de l’urbanisme, en revanche, n’a pas été affecté par la loi. La Cour administrative fédérale l’a expressément confirmé dans son jugement du 9 novembre 2021 (4 C 5.20) : la loi sur la protection des prostituées n’a rien changé au cadre du droit de l’urbanisme. Deux canaux d’autorisation qui ne se substituent pas l’un à l’autre – c’est le point de départ de tout projet de localisation.
Qui a besoin d’une autorisation – et qui ne la besoin pas
Quatre formes d’activité de prostitution
La loi englobe sous « activité de prostitution » bien plus que le bordel classique. L’obligation d’autorisation s’applique à celui qui offre commercialement des services liés à des services sexuels par l’intermédiaire d’au moins une autre personne ou qui met des locaux à disposition à cet effet. Sont couverts au cœur quatre formes :
- l’établissement de prostitution – bordel, établissement de type bordel, maison de rendez-vous, appartement-modèle avec plusieurs personnes actives,
- le véhicule de prostitution,
- l’événement de prostitution,
- l’intermédiation de prostitution, par exemple une agence d’escortes.
À l’échelle fédérale, la première catégorie domine clairement : environ 93 % des activités de prostitution déclarées sont des établissements de prostitution, les intermédiations représentent environ 5 %, les véhicules et événements ensemble environ 2 %. Celui qui planifie un établissement se meut donc dans le segment le plus densément réglementé.
La limite avec la prostitution à domicile
Celui qui travaille seul dans ses propres locaux ne gère pas une activité de prostitution et n’a besoin d’aucune autorisation selon la ProstSchG. L’obligation de déclaration en tant que personne active reste inaffectée – le déroulement figure dans la contribution sur l’enregistrement et les documents nécessaires.
Le seuil décisif est : dès que des locaux sont cédés à d’autres, dès que quelqu’un organise, fait de l’intermédiation, coordonne les rendez-vous ou fournit une infrastructure contre rémunération, commence l’activité soumise à autorisation. La ville hanséatique de Lübeck a explicitement confirmé cette ligne en réponse à une demande d’accès à l’information sur les soi-disant appartements-modèles dans le quartier de St. Lorenz Nord : les autorisations selon l’article 12 ProstSchG sont délivrées par la prévention générale des risques, la ville ne poursuit pas de concept propre pour le contrôle des appartements-modèles – et la prostitution exercée dans des appartements privés par des particuliers dépasse ce champ de réglementation. Pour l’aspect urbanistique, la ville a renvoyé à l’urbanisme et au droit de la construction. C’est exactement cette division des tâches qui caractérise la procédure dans tout le pays.
Quinze autorités compétentes en matière de délivrance : la compétence dans le pays
Schleswig-Holstein a distribué les tâches selon la ProstSchG avec un arrêté de compétence au 1er juillet 2017, répartissant entre deux canaux :
- l’enregistrement, l’entretien d’information et de conseil ainsi que l’orientation sanitaire des personnes actives relèvent de l’Office national à Neumünster – depuis le 1er juillet 2025, il est dénommé Office national pour la protection du travail, l’action sociale et la santé (LASG), après l’intégration de l’autorité nationale de la protection du travail dans l’ancien office national des services sociaux. En plus du siège à Neumünster (Gartenstraße 24), il existe des antennes notamment à Kiel, Lübeck, Heide, Itzehoe et Schleswig. La supervision technique est assurée par le ministère des Affaires sociales.
- l’autorisation d’exercer une activité de prostitution est délivrée par les autorités administratives des districts et des villes libres. La supervision technique relève du ministère de l’Économie.
Cela signifie pour les exploitants : les interlocuteurs sont les onze administrations de district et les quatre villes libres Kiel, Lübeck, Flensburg et Neumünster – au total quinze autorités compétentes en matière d’autorisations avec quinze séries de formulaires propres et quinze routines de traitement différentes. Les offices et les communes rattachées à un office comme l’Office Südtondern ou la ville de Neustadt in Holstein conduisent certes le service via leurs portails de service aux citoyens, mais renvoient à l’administration du district. La demande doit être déposée où se situe l’établissement ou où se déroule l’événement – pas au domicile.
La même autorité compétente en matière d’autorisations est également responsable de tous les changements ultérieurs : nouveaux locaux, nouvelle forme d’exploitation, nouveaux responsables.
Frais : selon l’effort, pas forfaitaire
Les frais sont basés sur le poste tarifaire 11.16 du tarif de frais généraux de l’ordonnance du Land sur les frais administratifs. En pratique, ils sont calculés en fonction du temps investi – la ville-capitale Kiel cite pour cela un taux horaire de 63 euros. Comme l’effort augmente avec la taille et la complexité de l’exploitation, un chiffre fiable au préalable ne peut être obtenu que auprès de l’autorité compétente ; une procédure complexe avec plusieurs responsables et demandes supplémentaires coûte plusieurs fois plus cher qu’une simple.
Le concept d’exploitation selon l’article 16 ProstSchG
Le cœur de la demande est le concept d’exploitation. Il doit décrire les caractéristiques essentielles de l’exploitation et les mesures par lesquelles les obligations de la ProstSchG sont respectées : les processus organisationnels typiques et les conditions-cadres dans lesquelles les services sexuels sont fournis, et les mesures qui garantissent qu’aucun mineur et aucune victime de traite des êtres humains ou de coercition ne travaille dans l’établissement.
Plusieurs autorités du pays fournissent pour cela des formulaires types – le district de Steinburg par exemple son propre formulaire « Modèle pour la création d’un concept d’exploitation selon l’article 16 ProstSchG », la ville de Kiel un modèle comparable. Celui qui utilise ces formulaires type économise des demandes de clarification, car l’autorité examine selon la même structure.
Sur le fond, la procédure exige des indications sur cinq blocs : organisationnel (processus, heures d’ouverture, contrôle d’accès), personnel (qui dirige, qui supervise, qui gère la sécurité), spatial (plans, nombre et utilisation des chambres), hygiénique (nettoyage, linge, matériel de consommation) et sécuritaire (appel d’urgence, désescalade, comportement en cas d’agression). Il vaut la peine d’être concret ici plutôt que général : un concept qui énonce comment et par qui et dans quel délai on réagit en cas d’alarme convainc mieux la gestion des dossiers qu’une déclaration d’intention. Celui qui cherche du soutien pour l’écriture le trouvera auprès des centres de conseil spécialisés du pays, qui connaissent la pratique administrative de nombreuses procédures.
Fiabilité : c’est la personne qui est examinée
Parallèlement au concept, l’examen de fiabilité se déroule. La loi sépare clairement : l’article 14 règle le refus de l’autorisation et de l’autorisation de représentation, l’article 15 définit quand une personne possède la fiabilité requise.
L’autorisation est refusée si des faits justifient l’hypothèse que la personne demandant l’autorisation ou une personne prévue pour la représentation, la direction ou la supervision n’est pas fiable. Un deuxième motif de refus, souvent sous-estimé, réside dans le concept lui-même : si le concept d’exploitation, la configuration des services ou les accords envisagés avec les travailleur·se·s du sexe révèlent des indices que l’exploitation est incompatible avec le droit à l’autodétermination sexuelle ou favorise l’exploitation, l’autorisation doit être refusée. Un concept qui prescrit les types de services ou demande un chiffre d’affaires minimum tombe exactement dans cette catégorie.
Les documents joints incluent régulièrement un document d’identité et un casier judiciaire de type « 0 » ou un équivalent européen ; s’ajoutent selon l’autorité d’autres preuves. Les personnes auxquelles sont confiées d’importantes tâches de direction ou de sécurité dans l’exploitation doivent être signalées séparément à l’autorité et sont également examinées quant à leur fiabilité – le district de Steinburg dispose à cet effet d’un formulaire propre selon l’article 25 par. 2 ProstSchG. Celui qui change de personnel sans le signaler risque la perte de l’autorisation.
Ce que les locaux doivent pouvoir faire
L’article 18 ProstSchG formule des exigences minimales pour les installations utilisées pour l’activité de prostitution. Trois points caractérisent la pratique :
- Système d’appel d’urgence : Les locaux dans lesquels des services sexuels sont fournis doivent disposer d’un système d’appel d’urgence approprié, avec lequel un appel d’urgence et les suites peuvent être déclenché sans grand effort et sans délai. Les autorités ne vérifient pas seulement si le bouton fonctionne, mais si quelqu’un est réellement en mesure de réagir de manière appropriée en cas d’alarme.
- Portes : Les portes des chambres individuelles doivent pouvoir être ouvertes à tout moment de l’intérieur.
- Locaux sanitaires : Il doit y avoir des locaux sanitaires appropriés pour les travailleur·se·s du sexe, les employé·e·s et les client·e·s – à la fois à proximité des espaces de travail et à proximité des salles de pause.
Le respect de ces exigences en cours d’exploitation est de la responsabilité de la personne qui l’exploite. Si d’autres exigences s’ajoutent dans des cas particuliers, cela se fait par des conditions et des ordonnances selon l’article 17 – l’autorité peut donc procéder à des ajustements sans retirer l’autorisation immédiatement.
Obligations de l’exploitant en cours d’exploitation
Avec l’autorisation en main commence la partie obligations, qui demande plus de travail au quotidien que la procédure de demande :
Interdiction de donner des ordres et forme écrite. Selon l’article 26, l’exploitant et les personnes agissant pour son compte ne peuvent donner aucun ordre et aucune directive sur la nature ou l’étendue des services sexuels aux travailleur·se·s du sexe. Les accords sur les services entre l’exploitation et les travailleur·se·s du sexe doivent être conclus par écrit ; un exemplaire doit être remis ou transmis électroniquement. Ce n’est pas une formalité – c’est la base juridique pour que les travailleur·se·s du sexe agissent de manière indépendante dans l’établissement et assument elles-mêmes leurs obligations fiscales. Voir comment s’organise cet aspect dans la contribution sur les impôts et l’assurance sociale du pays.
Enregistrements. L’article 28 impose des obligations d’enregistrement et de conservation : sont enregistrés les personnes actives dans l’exploitation avec nom ou pseudonyme et indications sur le document de preuve, les jours de travail ainsi que les paiements dans les deux sens avec date et montant. L’enregistrement doit être effectué pour chaque jour de travail le même jour, les documents doivent être conservés pendant deux ans à compter du jour de l’enregistrement.
Obligation de préservatif et affichage. L’article 32 lie l’obligation de préservatif à une obligation de l’exploitant : dans les établissements de prostitution, dans les autres locaux régulièrement utilisés et dans les véhicules de prostitution, l’obligation de préservatif doit être signalée par un affichage clairement visible. Le même article contient l’interdiction de faire la publicité d’offres qui contredisent cette obligation.
Documents des personnes actives. Pratiquement, cela implique la vérification que les personnes actives dans l’exploitation peuvent présenter une attestation d’enregistrement ou une attestation de pseudonyme valide. Aucune exploitation ne peut permettre à des personnes sans preuve valide de travailler.
Contrôle, conditions, amende
La surveillance est réglementée par l’article 29. Les agents de l’autorité compétente sont autorisés à accéder aux propriétés et locaux commerciaux pendant les heures d’ouverture habituelles, à effectuer des inspections et des contrôles, à consulter les documents et dossiers commerciaux, et à effectuer des contrôles d’identité dans les lieux où s’exerce la prostitution. En pratique, l’autorité de police administrative, la police, les douanes et parfois l’administration fiscale se présentent conjointement.
Quiconque exerce une activité de prostitution sans l’autorisation requise commet une infraction administrative, qui peut être sanctionnée conformément à l’article 33, paragraphe 2, point 1 de la ProstSchG par une amende pouvant atteindre 10 000 euros. De plus, l’autorité administrative peut, lors de la fixation de l’amende, confisquer les bénéfices tirés de l’exploitation – le préjudice économique dépasse régulièrement l’amende de manière substantielle.
La deuxième voie : droit de la construction et de l’urbanisme
L’autorisation délivrée en vertu de la ProstSchG ne dit rien sur la compatibilité de l’utilisation sur ce site au regard du droit de la construction. Le cadre en est défini par l’ordonnance sur l’utilisation des terrains (BauNVO), et la jurisprudence à ce sujet est antérieure à la ProstSchG :
- Une activité de bordel est classée parmi les « établissements commerciaux de tout type », qui sont autorisés de manière générale dans les zones d’activités économiques conformément à l’article 8, paragraphe 2, point 1 de la BauNVO – et non parmi les établissements de loisirs qui ne sont autorisés que de manière exceptionnelle.
- Dans une zone résidentielle générale, un changement d’utilisation correspondant n’est pas autorisé, même de manière exceptionnelle.
- Dans une zone mixte, la situation est devenue plus nuancée. La Cour administrative fédérale a clarifié en 2021 (4 C 5.20) que les craintes liées au contexte local – perturbations causées par une clientèle alcoolisée, criminalité organisée, proxénétisme exploiteur – ne constituent pas des considérations d’urbanisme ; ces risques doivent être combattus par des moyens réglementaires, non par le droit de l’urbanisme. Depuis lors, les cours d’appel examinent au cas par cas la compatibilité avec la zone, notamment en fonction de l’intensité des perturbations et de la distinction entre la prostitution à domicile et les activités de type bordel.
Pour la planification, cela signifie que : avant la signature du bail, la question du changement d’utilisation relève de l’autorité de la construction de la commune ou du district – et en parallèle, la question de savoir si le site se trouve en dehors d’une zone interdite. Les communes du Schleswig-Holstein interdisent des choses différentes ; un aperçu de la systématique est fourni par l’article expliquant où le travail sexuel est autorisé et où il ne l’est pas. Il n’existe pas de liste maître des zones interdites au niveau régional – les informations officielles proviennent de l’autorité administrative locale.
Chiffres, ordres de grandeur, questions ouvertes
Les statistiques officielles ne reflètent que les procédures administratives. Au niveau national, le nombre de permis valides pour une activité de prostitution a diminué à 2 250 à la fin de 2024, contre 2 310 à la fin de l’année précédente ; à la même date, environ 32 300 travailleurs du sexe étaient correctement enregistrés conformément à la ProstSchG, soit 5,3 % de plus que l’année précédente, et à la fin de 2025, ils étaient environ 32 500. Les statistiques ne disent rien sur les activités non autorisées et les personnes non enregistrées.
Un chiffre actualisé quotidiennement et mis à disposition du public concernant uniquement les permis délivrés au Schleswig-Holstein n’est pas disponible ; l’Office fédéral de la statistique publie les chiffres par Land dans ses propres tableaux, et les chiffres pour les districts et villes individuels sont fournis par les autorités administratives locales sur demande. Celui qui a besoin d’un chiffre fiable pour son district doit le demander là – des chiffres régionaux inventés ne sont utiles à personne.
Ce qui bouge en 2026
L’évaluation de la ProstSchG menée par l’Institut de recherche criminologique de Basse-Saxe a été soumise au Bundestag le 24 juin 2025. Concernant la procédure d’autorisation, les conclusions sont mitigées : du point de vue des agents compétents, les réglementations relatives à l’autorisation et à la surveillance se sont avérées largement praticables et suffisantes. Cependant, les établissements qui fonctionnent sans autorisation ne sont que difficilement détectables – et du point de vue des demandeurs, la procédure est associée à une charge bureaucratique importante et dure parfois très longtemps. Il est également critiqué que des obligations telles que l’enregistrement et l’obligation de présenter une pièce d’identité aient un effet stigmatisant et poussent davantage vers l’invisibilité qu’elles ne créent de protection.
Une commission d’experts indépendante travaille actuellement sur des propositions concrètes ; les premiers résultats sont attendus pour fin novembre 2026. Parallèlement, le débat politique sur une interdiction d’acheter des services sexuels selon le modèle nordique se poursuit, soutenue par certains éléments de l’Union et rejetée par les associations de travailleurs du sexe. Pour les exploitants, cela signifie que le cadre juridique de 2017 continue de s’appliquer sans modification, mais la probabilité de changements dans les détails est plus élevée au cours des prochaines années qu’au cours des années précédentes.
Un ordre utile
- Clarifier d’abord le site. Zone interdite ? Type de zone selon la BauNVO ? Changement d’utilisation requis ? Tous deux – autorité administrative et autorité de la construction – avant la signature du bail.
- Contacter l’autorité d’autorisation. Le district ou la ville indépendante du district au siège de l’établissement ; demander les formulaires et le modèle de plan d’exploitation.
- Rédiger concrètement le plan d’exploitation. De manière organisationnelle, personnelle, spatiale, hygiénique, liée à la sécurité – avec des processus vérifiables au lieu de déclarations d’intention.
- Nommer les personnes. Extrait du casier judiciaire de type 0 pour le demandeur et tous ceux ayant des fonctions de direction ou de sécurité ; ne pas oublier l’enregistrement conformément à l’article 25, paragraphe 2.
- Aménager les locaux. Système d’appel d’urgence, portes pouvant être ouvertes de l’intérieur, installations sanitaires à proximité des espaces de travail et de repos.
- Mettre en place les routines d’exploitation. Accords sous forme écrite, documents tenu au jour le jour avec conservation de deux ans, affichage des préservatifs, vérification des certificats d’enregistrement.
- Signaler les modifications. Les nouveaux locaux, la nouvelle forme d’exploitation, le nouveau personnel de direction relèvent de l’autorité – pas du prochain contrôle.
Les informations contraignantes proviennent toujours de l’autorité administrative locale compétente et, pour l’utilisation des locaux, de l’autorité de la construction compétente. Celui qui les implique tôt négocie sur les conditions. Celui qui les implique tard négocie sur les fermetures.