Wer im Kanton Freiburg einen Salon eröffnen will, denkt zuerst an das Gesuch. Verständlich – und trotzdem die falsche Perspektive. Das Gesetz über die Ausübung der Prostitution (SGF 940.2, beschlossen am 17. März 2010, in Kraft seit dem 1. Januar 2011) erteilt die Betriebsbewilligung nämlich nicht auf unbestimmte Zeit. Sie gilt zwei Jahre. Und wenn besondere Gründe es verlangen, kürzer.
Das ändert die ganze Logik des Verfahrens. Die Bewilligung ist kein Dokument, das man einmal erhält und dann einrahmt, sondern ein wiederkehrender Prüfpunkt. Alle zwei Jahre wird die Akte neu geöffnet – und zwar nicht nur beim bewilligenden Amt, sondern auch bei der Gemeinde, beim Oberamt und bei der Kantonspolizei. Wer das weiss, plant anders: nicht auf die Eröffnung hin, sondern auf einen Betrieb, der jederzeit so aussieht, wie er im Gesuch beschrieben wurde.
Dieser Artikel geht den Zyklus durch: wer überhaupt eine Bewilligung braucht, welche Fristen vor der Eröffnung laufen, welche Auflagen dazwischen gelten, wie die Erneuerung abläuft und was passiert, wenn sie scheitert.
Wer eine Bewilligung braucht – und wer nicht
Art. 6 des Gesetzes nennt zwei bewilligungspflichtige Tätigkeiten: Räumlichkeiten zur Verfügung stellen, die zur Ausübung der Prostitution bestimmt sind, und Kontakte zwischen Sexarbeitenden und möglichen Kundinnen oder Kunden vermitteln. In der Praxis fallen darunter der Salonbetrieb, die Escort-Agentur und die Bar, die von einem Salon abhängig ist.
Entscheidend ist die Ausnahme im zweiten Absatz. Beim Vermieten braucht es keine Bewilligung, wenn höchstens ein einziges Zimmer zur Ausübung der Prostitution vermietet wird und die Tätigkeit ausschliesslich von jener Person ausgeübt wird, die den Mietvertrag hält. Das ist die scharfe Grenze des Freiburger Systems: Das zweite Zimmer macht aus einer Vermieterin eine Betreiberin – mit allem, was an Pflichten daran hängt.
Der Graubereich Hotel
Genau an dieser Grenze entstand 2023 der bekannteste Freiburger Konflikt der Branche. Salonbetreibende beklagten sich über Hotels, die ihre Zimmer ebenfalls für Sexarbeit öffneten. Der Chef der kantonalen Gewerbepolizei, Alain Maeder, hielt gegenüber RTS fest, dass ein Hotelier, der gelegentlich Zimmer vermietet, sich im Rahmen der Regeln bewege; die Direktion erinnerte die Hoteliers brieflich an den rechtlichen Rahmen. Wer nachlesen will, wie dieser Brief wirkte und wo genau „gelegentlich“ aufhört, findet das in der Darstellung zu Hotelzimmern und der Grenze der Gewohnheit.
Die abhängige Bar braucht ein eigenes Patent
Wird im Salon Alkohol oder werden sonstige Getränke zum Konsum an Ort und Stelle abgegeben, kommt eine zweite Bewilligung dazu: das Patent U für eine Bar, die von einem Prostitutions-Salon abhängig ist. Es berechtigt, in beschränktem Rahmen Getränke in einem Raum abzugeben, der zur Ausübung der Prostitution bestimmt ist. Erteilt wird es einer Person mit Schweizer Bürgerrecht oder dem Bürgerrecht eines EU-/EFTA-Staates (bei anderen Staatsangehörigkeiten mit entsprechender Aufenthaltsbewilligung), die handlungsfähig ist, gegen die keine Verlustscheine ausgestellt wurden und die den Kursnachweis zu Gaststättengesetzgebung, Lebensmittelhygiene und Arbeitssicherheit vorlegt. Der entsprechende Kurs wird in Freiburg zweisprachig angeboten und dauert rund sechseinhalb Tage in Teilzeit. Diese Ausbildung muss man also in die Zeitplanung einrechnen, nicht in die Endphase.
Die drei Uhren vor der Eröffnung
Vor der Eröffnung laufen drei Fristen gleichzeitig, und sie passen nicht automatisch zusammen.
Sechzig Tage. Das Gesuch für die Bewilligung muss spätestens sechzig Tage vor der Betriebsaufnahme – oder vor einer Betriebserweiterung – schriftlich beim Amt für Gewerbepolizei (GePoA) eingereicht werden. Diese Frist ist ein Minimum für die Einreichung, keine Zusage über die Bearbeitungsdauer. Wer die Eröffnung auf Tag 61 ansetzt, hat keinen Puffer.
Drei Monate. Die beigelegten Unterlagen dürfen bei der Einreichung nicht älter als drei Monate sein. Strafregisterauszug und Auszug aus dem Register des Betreibungs- und des Konkursamts der Wohngemeinde haben also ein Ablaufdatum, das enger ist als die Projektplanung. Wer sie zu früh bestellt, bestellt sie zweimal.
Das Baurecht. Parallel läuft die bau- und planungsrechtliche Seite, die mit der Bewilligung nichts zu tun hat und doch über sie entscheidet. Eine Zweckänderung von Räumen zu einem Salon ist im Kanton Freiburg ein Baugesuch: Im ordentlichen Verfahren wird das Dossier 14 Tage öffentlich aufgelegt, die Gemeinde leitet es nach Ablauf der Auflage ans kantonale Bauamt weiter, und nach dem Einholen der Stellungnahmen entscheidet das Oberamt über die Erteilung oder Verweigerung der Baubewilligung. Die Räume müssen zudem die Anforderungen der Spezialgesetzgebung im Bau- und Feuerpolizeibereich zu Sicherheit, Sauberkeit und Hygiene erfüllen – und sie werden vor der Eröffnung in Übereinstimmung gebracht, nicht danach.
Dazu kommt das kommunale Recht. Die Gemeinde kann Salons nicht flächendeckend verbieten: Nach der Antwort der Beratenden Kommission in ihrer FAQ ist Sexarbeit eine legale, von der Wirtschaftsfreiheit geschützte Tätigkeit, und ein Totalverbot auf dem gesamten Gemeindegebiet würde diese Garantie verletzen. Kommunales Recht darf dem höherrangigen Recht nicht widersprechen und die Ausübung nicht so weit einschränken, dass sie auf einem Gebiet faktisch unmöglich wird; wo kommunale Bestimmungen Auswirkungen haben, müssen die Gemeinden mit den kantonalen Stellen zusammenarbeiten. Wie eng dieser Spielraum im Einzelfall trotzdem ist – inklusive der Strassenprostitution in der Stadt Freiburg, die auf die Grand-Fontaine und die Stunden zwischen 20 und 2 Uhr beschränkt ist –, zeigt die Übersicht zu den räumlich zulässigen Orten im Kanton.
Wem die Bewilligung gehört
Die Bewilligung ist persönlich. Nach Art. 7 wird sie der Person erteilt, die eine der bewilligungspflichtigen Tätigkeiten einzeln oder in leitender Stellung ausübt. Will eine juristische Person den Betrieb führen, muss sie ihren Sitz in der Schweiz haben und eine natürliche Person als verantwortlich bezeichnen. Sie kann weder übertragen noch – wie es die französische Fassung deutlich sagt – „ausgeliehen“ werden. Wer eine fremde Bewilligung als Fassade über einen Betrieb legt, den tatsächlich jemand anders führt, hat keine Bewilligung, sondern ein Strafverfahren in Aussicht.
Die persönlichen Voraussetzungen nach Art. 8 sind entsprechend zugeschnitten: Schweizer Bürgerrecht oder die erforderliche Bewilligung zur Ausübung einer selbständigen Tätigkeit in der Schweiz, tatsächlicher Wohnsitz in der Schweiz, Handlungsfähigkeit, keine ausgestellten Verlustscheine – und, am wenigsten greifbar, die Gewähr durch Vorleben und Verhalten, dass der Betrieb nach Gesetz und Ausführungsrecht geführt wird. Diese letzte Voraussetzung ist der eigentliche Ermessensbereich des Verfahrens, und sie wird bei jeder Erneuerung erneut beurteilt.
Für die Erteilung wird eine Gebühr von 500 bis 2’000 Franken erhoben.
Die Auflagen dazwischen
Während die Bewilligung läuft, gelten die Pflichten, die den Betrieb überhaupt kontrollierbar machen.
Das Register
Nach Art. 11 führt die Inhaberin oder der Inhaber ein Register mit der Identität aller Personen, die in den zur Verfügung gestellten oder vermittelten Räumlichkeiten der Prostitution nachgehen, samt den jeweils erbrachten Dienstleistungen. Art. 12 regelt die Angaben – Name, Vorname, Pseudonym, Geburtsdatum und -ort, Wohnort, Staatsangehörigkeit – und verlangt, dass das Register laufend nachgeführt wird, damit es tatsächlich abbildet, wer im Salon anwesend ist. Ein Register, das am Kontrolltag drei Wochen alt ist, erfüllt diese Pflicht nicht.
Präservative, Information, Ethik-Charta
Die Betreibenden stellen den Sexarbeitenden und deren Kundschaft Präservative gratis oder zum Selbstkostenpreis zur Verfügung, dazu Informationsmaterial über sexuell übertragbare Infektionen.
Dazu kommt die Ethik-Charta für Personen aus dem Prostitutionsgewerbe, die die Beratende Kommission im Bereich der Prostitution unter dem damaligen Sicherheits- und Justizdirektor Maurice Ropraz erarbeitet und den Betreibenden vorgestellt hat. Sie verpflichtet zu Grundsätzen und Massnahmen der sozialen und gesundheitlichen Prävention und zur Achtung der Menschenrechte: ausschliesslich geschützter Sexualkontakt, keine Animation zum Alkoholkonsum, das Recht der Sexarbeitenden, eine Dienstleistung abzulehnen, und keine Form von Zwang. Juristisch relevant ist weniger der Text als seine Verankerung – die Einhaltung der Charta ist Voraussetzung für die Erteilung der Betriebsbewilligung. Sie ist damit keine Absichtserklärung, sondern eine Auflage.
Meldepflicht bei Änderungen
Ändert sich die Situation der bewilligten Person oder jene des Salons beziehungsweise der Escort-Agentur, ist das dem Amt unverzüglich zu melden. Neue Räume, neue Betriebszeiten, eine andere Zahl von Arbeitsplätzen, ein Wechsel in der Leitung: Das sind keine internen Angelegenheiten, sondern meldepflichtige Tatsachen. Wer die Meldung unterlässt und das erst bei der Erneuerung auffällt, diskutiert dann über zwei Dinge gleichzeitig.
Kontrollen
Die Kantonspolizei kontrolliert periodisch. Bei Kontrollen in Räumlichkeiten, in denen Prostitution ausgeübt wird oder vermutet wird, müssen mindestens zwei Angehörige der Kantonspolizei anwesend sein; die Eigentümerin, der Eigentümer oder eine bezeichnete Person wohnt der Durchsuchung bei, wird zur Gegenzeichnung des Protokolls aufgefordert und erhält auf Verlangen eine Kopie. Die Kantonspolizei führt zudem ein Register über jede Durchsuchung und jede kontrollierte Person. Wie dieses Zusammenspiel von Kriminalpolizei, Salon-Inspektion und Charta im Alltag abläuft, ist an anderer Stelle im Detail beschrieben – inklusive der Frage, was bei einer Kontrolle tatsächlich geprüft wird.
Die Erneuerung: drei Stellungnahmen, ein Entscheid
Hier schliesst sich der Kreis. Die Bewilligung wird nach Art. 10 für zwei Jahre erteilt, die Gültigkeitsdauer kann aus besonderen Gründen verkürzt werden. Erneuert wird sie nach Überprüfung der Voraussetzungen, die Gesetz und Ausführungsrecht setzen – und bevor das Amt erneuert, holt es die Stellungnahmen der Gemeindebehörde, der Oberamtsbehörde und der Kantonspolizei ein.
Das ist der Punkt, den viele unterschätzen. Die Erneuerung ist nicht ein Formular mit einem Stempel, sondern ein Verfahren, in dem drei Instanzen zu Wort kommen, die jede ihre eigene Sicht auf die vergangenen zwei Jahre haben: die Gemeinde mit den Reklamationen aus der Nachbarschaft und dem baurechtlichen Dossier, das Oberamt mit der Perspektive der Bezirksbehörde, die Polizei mit den Kontrollbefunden. Für Verweigerung, Entzug, Änderung und Erneuerung der Bewilligung erhebt die Direktion eine Gebühr von 200 bis 1’000 Franken.
Praktisch heisst das: Was in zwei Jahren nicht sauber dokumentiert, nicht gemeldet oder nicht behoben wurde, kommt gebündelt im Erneuerungsverfahren zurück. Ein gut geführtes Register, ein aktueller Grundrissbeschrieb und eine Liste der gemeldeten Änderungen sind deshalb nicht Bürokratie, sondern das Material, mit dem man die Erneuerung bestreitet.
Wenn es schiefgeht: Verwarnung, Entzug, Sperrfrist, Busse
Die Bewilligung wird entzogen, wenn die Inhaberin oder der Inhaber die Pflichten aus Gesetz oder Ausführungsrecht nicht erfüllt oder wenn eine der Voraussetzungen für die Erteilung nicht mehr gegeben ist. In leichten Fällen tritt an die Stelle des Entzugs eine Verwarnung. Vor dem Entzugsentscheid muss die Behörde nach dem Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege Gelegenheit zur Stellungnahme geben – das rechtliche Gehör ist also kein Gnadenakt, sondern Verfahrensrecht.
Die eigentliche Härte liegt in der Folge: Nach einem Entzug kann während drei bis fünf Jahren kein neues Gesuch gestellt werden, gerechnet ab dem Tag, an dem der Entzug vollstreckbar wird. Für einen Betrieb, der an eine Liegenschaft und einen Mietvertrag gebunden ist, ist das in der Regel das Ende, nicht eine Pause. Warum ein gewonnener Rekurs daran oft nichts mehr ändert, ist in der Darstellung zu Verfahren, Fristen und Rechtsmitteln beim Bewilligungsentzug nachzulesen.
Daneben steht das Verwaltungsstrafrecht: Wer eine bewilligungspflichtige Tätigkeit ohne die erforderliche Bewilligung ausübt oder die Pflichten nach Art. 11 und 12 verletzt, wird nach den Strafbestimmungen des Gesetzes mit Busse bis zu 50’000 Franken bestraft. Verstösse gegen die Einschränkungen der Strassenprostitution werden ebenfalls mit Busse geahndet.
Was das für die Sexarbeitenden im Salon bedeutet
Die Betriebsbewilligung betrifft die Tür, nicht die Person. Wer im Kanton Freiburg der Prostitution nachgehen will, meldet sich vorher persönlich bei der für Sittlichkeitsdelikte zuständigen Brigade der Kriminalpolizei an – nach Terminvereinbarung, am Montagnachmittag und am Donnerstagvormittag, Liebfrauenplatz 2 in 1700 Freiburg; mitzubringen ist ein gültiges Ausweisdokument. Die Gruppe Prostitution ist unter 026 305 85 00 erreichbar.
Zwei Dinge laufen danach weiter, die mit der Salonbewilligung nichts zu tun haben und trotzdem jede im Salon arbeitende Person betreffen. Erstens die Statusfrage: Wer im Salon ein Zimmer mietet, gilt gegenüber der Polizei in der Regel als selbständig – was die Ausgleichskasse daraus macht, ist eine eigene Beurteilung, und sie fällt nicht immer gleich aus. Wie sich die Statusfrage zwischen Polizei und AHV auseinanderentwickeln kann, ist für die Beitragsrechnung entscheidender als die Formulierung im Mietvertrag. Zweitens die Zuständigkeit: Die Ausgleichskasse richtet sich nach dem Betriebssitz, die Steuer nach dem Wohnsitz und dem Gemeindekoeffizienten – drei Adressen, die selten dieselbe sind, wie die Aufschlüsselung zu Wohnsitz, Betriebssitz und Gemeindesteuerfuss zeigt.
Die Zahlen – und was sie nicht sagen
Freiburg hat seine Zahlen jahrelang über die Jahresberichte der Beratenden Kommission im Bereich der Prostitution publiziert. Belegt sind unter anderem:
- Ende 2018: 31 Salons im Kanton, vier mehr als ein Jahr zuvor, zwei Drittel davon in der Stadt Freiburg.
- 2018: rund 340 Besuche in Wohnungen und Salons (100 mehr als 2017), 700 Kontrollen von Sexarbeitenden (gleich viele wie 2017), 153 Besuche innerhalb von Salons gegenüber 117 im Jahr 2017, dazu rund 15 Kontakte zu Personen, die ihre Dienste über das Internet anbieten.
- Berichtsperiode 2015/2016: 160 bei der Kantonspolizei gemeldete Sexarbeitende, 830 Kontrollen, 110 Kontakte über Internetangebote – damals schon mit dem ausdrücklichen Befund, die Zunahme der Internetprostitution sei administrativ wie präventiv eine Herausforderung.
- Aus einer weiteren Berichtsperiode sind 197 erfasste Sexarbeitende und 32 Salons dokumentiert; in anderen Jahren wird die Zahl der Salons und reinen Prostitutionslokale mit rund 25 als stabil beschrieben.
Für die Jahre 2024 bis 2026 liess sich in den öffentlich zugänglichen Quellen keine vergleichbare Zahl finden – weder zur Salonzahl noch zu den Kontrollen. Diese Lücke ist keine Nebensache: Ohne aktuelle Vergleichswerte lässt sich nicht beurteilen, ob der Bestand an bewilligten Betrieben wächst oder schrumpft. Die Beratungsseite zeichnet ein anderes Bild als die Bewilligungsstatistik: Corinne Siffert von der Fachstelle Grisélidis bezifferte die Zahl der gleichzeitig im Kanton anwesenden Frauen auf rund 150 und beschrieb die Arbeitsbedingungen bereits vor der Pandemie als massiv verschlechtert. Wer belastbare Angaben für das laufende Jahr braucht, muss sie beim Kanton erfragen.
Wohin man sich wendet
- Amt für Gewerbepolizei (GePoA), Reichengasse 27, Postfach 415, 1701 Freiburg, 026 305 14 77 – zuständig für Gesuch, Erteilung, Änderung, Erneuerung und Entzug der Betriebsbewilligung sowie für das Patent U. Erteilt wird die Bewilligung durch die Sicherheits-, Justiz- und Sportdirektion.
- Kantonspolizei, Kriminalpolizei, Liebfrauenplatz 2, 1700 Freiburg – Meldung der Sexarbeitenden nach Termin, Gruppe Prostitution 026 305 85 00.
- Oberamt des Bezirks und Gemeindeverwaltung – Bau- und Zonenrecht, Zweckänderung, Stellungnahme im Erneuerungsverfahren.
- Grisélidis (Programm von Fri-Santé), [email protected], 026 321 49 45 – Sozialempfang Mittwoch und Freitag 13.30–16.30 Uhr ohne Termin, dazu ein Bus an der Grand-Fontaine am Donnerstag von 19 bis 21 Uhr. Die Fachstelle setzt sich seit 2007 für die Rechte von Sexarbeitenden im Kanton ein.
- Empreinte, Bd de Pérolles 57, 026 424 24 84 – sexuelle Gesundheit, Tests, Beratung.
Verbindlich sind in allen Punkten die kantonalen Behörden und die zuständige Gemeinde. Dieser Artikel ordnet ein, er ersetzt keine Auskunft des Amts für Gewerbepolizei – und erst recht keine Rechtsberatung im Einzelfall.
Das Wichtigste in Kürze
- Die Betriebsbewilligung gilt zwei Jahre und kann aus besonderen Gründen kürzer erteilt werden.
- Das Gesuch gehört mindestens 60 Tage vor Betriebsaufnahme oder Erweiterung schriftlich zum Amt für Gewerbepolizei; die Beilagen dürfen bei Einreichung nicht älter als drei Monate sein.
- Keine Bewilligung braucht, wer höchstens ein einziges Zimmer vermietet, das ausschliesslich von der Mietvertragsinhaberin selbst genutzt wird.
- Gebühren: 500 bis 2’000 Franken für die Erteilung, 200 bis 1’000 Franken für Verweigerung, Entzug, Änderung und Erneuerung.
- Laufende Auflagen: nachgeführtes Register (Art. 11/12), Präservative gratis oder zum Selbstkostenpreis samt Infomaterial, Einhaltung der Ethik-Charta, unverzügliche Meldung aller Änderungen.
- Vor der Erneuerung holt das Amt die Stellungnahmen von Gemeinde, Oberamt und Kantonspolizei ein.
- Bei Pflichtverletzungen: Verwarnung in leichten Fällen, sonst Entzug mit drei bis fünf Jahren Sperrfrist für ein neues Gesuch; Busse bis 50’000 Franken für Betrieb ohne Bewilligung oder Verstösse gegen die Registerpflichten.
- Bau- und Zonenrecht laufen parallel und unabhängig: Zweckänderung mit 14 Tagen öffentlicher Auflage, Entscheid beim Oberamt. Ein flächendeckendes kommunales Salonverbot wäre nach der kantonalen FAQ mit der Wirtschaftsfreiheit nicht vereinbar.
Der Rahmen selbst ist seit 2011 unverändert; die Verordnung steht in ihrer aktuellen Fassung seit dem 1. Februar 2022 in Kraft. Eine laufende Revision war im Herbst 2026 nicht ersichtlich. Was sich ändert, ist deshalb nicht das Gesetz – sondern alle zwei Jahre der Blick von drei Behörden auf denselben Betrieb.