Wer in Schleswig-Holstein eine Prostitutionsstätte betreiben will, braucht selten nur eine Genehmigung. Er braucht in aller Regel zwei: die gewerberechtliche Erlaubnis nach dem Prostituiertenschutzgesetz (ProstSchG) und eine baurechtlich zulässige Nutzung für genau diese Räume. Beide Verfahren laufen bei unterschiedlichen Stellen, nach unterschiedlichen Maßstäben und in unterschiedlichem Tempo. Wer das erst merkt, wenn der Mietvertrag unterschrieben und die Kaution gezahlt ist, hat den teuersten Fehler der Branche schon gemacht.
Dieser Text beschreibt, was die Erlaubnispflicht für Prostitutionsstätten in Schleswig-Holstein praktisch bedeutet: wer eine Erlaubnis braucht, welche Behörde entscheidet, was im Betriebskonzept steht, welche Pflichten nach der Erteilung gelten – und wo das Bauplanungsrecht eigene Regeln setzt.
Zwei Verfahren, zwei Maßstäbe
Das ProstSchG gilt seit dem 1. Juli 2017 bundesweit. Es hat für das Prostitutionsgewerbe eine Erlaubnispflicht eingeführt, die neben die allgemeine Gewerbeanzeige nach § 14 GewO tritt – die Anzeige ersetzt die Erlaubnis also nicht, sie kommt hinzu.
Das Bauplanungsrecht hat das Gesetz dagegen unberührt gelassen. Das Bundesverwaltungsgericht hat das in seinem Urteil vom 9. November 2021 (4 C 5.20) ausdrücklich festgehalten: Am Rahmen des Bauplanungsrechts hat das Prostituiertenschutzgesetz nichts geändert. Zwei Genehmigungsstränge, die einander nicht ersetzen – das ist der Ausgangspunkt für jede Standortplanung.
Wer eine Erlaubnis braucht – und wer nicht
Vier Formen des Prostitutionsgewerbes
Das Gesetz fasst unter „Prostitutionsgewerbe" mehr als das klassische Bordell. Erlaubnispflichtig ist, wer gewerbsmäßig Leistungen im Zusammenhang mit sexuellen Dienstleistungen durch mindestens eine andere Person anbietet oder Räume dafür bereitstellt. Erfasst sind damit im Kern vier Formen:
- die Prostitutionsstätte – Bordell, bordellartiger Betrieb, Laufhaus, Modellwohnung mit mehreren Tätigen,
- das Prostitutionsfahrzeug,
- die Prostitutionsveranstaltung,
- die Prostitutionsvermittlung, also etwa eine Escort-Agentur.
Bundesweit dominiert die erste Kategorie deutlich: Rund 93 Prozent der angemeldeten Prostitutionsgewerbe waren zuletzt Prostitutionsstätten, Vermittlungen liegen bei etwa fünf Prozent, Fahrzeuge und Veranstaltungen zusammen bei rund zwei Prozent. Wer eine Stätte plant, bewegt sich also im am dichtesten regulierten Segment.
Die Grenze zur Wohnungsprostitution
Wer allein in den eigenen Räumen arbeitet, betreibt kein Prostitutionsgewerbe und braucht keine Erlaubnis nach dem ProstSchG. Die Anmeldepflicht als tätige Person bleibt davon unberührt – wie die läuft, steht im Beitrag zum Ablauf der Anmeldung und den nötigen Unterlagen.
Entscheidend ist die Schwelle: Sobald Räume an andere überlassen werden, sobald jemand organisiert, vermittelt, Termine koordiniert oder Infrastruktur gegen Entgelt bereitstellt, beginnt das erlaubnispflichtige Gewerbe. Die Hansestadt Lübeck hat diese Linie auf eine Informationsfreiheitsanfrage zu sogenannten Modellwohnungen im Stadtteil St. Lorenz Nord ausdrücklich bestätigt: Die Erlaubnisse nach § 12 ProstSchG erteilt die allgemeine Gefahrenabwehr, ein eigenes Konzept zur Steuerung von Modellwohnungen verfolgt die Stadt nicht – und die in privaten Wohnungen von Einzelpersonen ausgeübte Prostitution liegt außerhalb dieses Regelungsbereichs. Für die städtebauliche Seite verwies die Stadt an Stadtplanung und Bauordnung. Genau diese Arbeitsteilung prägt das Verfahren im ganzen Land.
Fünfzehn Erlaubnisbehörden: die Zuständigkeit im Land
Schleswig-Holstein hat die Aufgaben nach dem ProstSchG mit einer Zuständigkeitsverordnung zum 1. Juli 2017 verteilt, und zwar auf zwei Stränge:
- Anmeldung, Informations- und Beratungsgespräch sowie gesundheitliche Beratung der tätigen Personen liegen beim Landesamt in Neumünster – seit dem 1. Juli 2025 firmiert es als Landesamt für Arbeitsschutz, Soziales und Gesundheit (LASG), nachdem die staatliche Arbeitsschutzbehörde in das frühere Landesamt für soziale Dienste eingegliedert wurde. Neben dem Sitz in Neumünster (Gartenstraße 24) gibt es Standorte unter anderem in Kiel, Lübeck, Heide, Itzehoe und Schleswig. Die Fachaufsicht führt das Sozialministerium.
- Die Erlaubnis für das Prostitutionsgewerbe erteilen die Ordnungsbehörden der Kreise und kreisfreien Städte. Die Fachaufsicht liegt hier beim Wirtschaftsministerium.
Das bedeutet für Betreibende: Ansprechpartner sind die elf Kreisverwaltungen und die vier kreisfreien Städte Kiel, Lübeck, Flensburg und Neumünster – zusammen fünfzehn Erlaubnisbehörden mit fünfzehn eigenen Formularsätzen und fünfzehn eigenen Bearbeitungsroutinen. Ämter und amtsangehörige Gemeinden wie das Amt Südtondern oder die Stadt Neustadt in Holstein führen die Leistung zwar in ihren Bürgerservice-Portalen, verweisen aber auf die Kreisverwaltung. Antrag stellen muss man dort, wo die Stätte liegt oder die Veranstaltung stattfindet – nicht am Wohnsitz.
Zuständig für dieselbe Erlaubnisbehörde sind übrigens auch alle späteren Änderungen: neue Räume, neue Betriebsform, neue Leitungspersonen.
Gebühren: nach Aufwand, nicht nach Pauschale
Die Gebühr richtet sich nach der Tarifstelle 11.16 des allgemeinen Gebührentarifs der Landesverordnung über Verwaltungsgebühren. In der Praxis wird sie nach Zeitaufwand berechnet – die Landeshauptstadt Kiel nennt dafür einen Stundensatz von 63 Euro. Weil der Aufwand mit der Größe und Komplexität des Betriebs steigt, ist eine belastbare Zahl vorab nur bei der jeweiligen Behörde zu bekommen; ein aufwendiges Verfahren mit mehreren Leitungspersonen und Nachforderungen kostet ein Vielfaches eines einfachen.
Das Betriebskonzept nach § 16 ProstSchG
Das Herzstück des Antrags ist das Betriebskonzept. Es muss die wesentlichen Merkmale des Betriebs und die Vorkehrungen beschreiben, mit denen die Pflichten aus dem ProstSchG eingehalten werden: die typischen organisatorischen Abläufe und Rahmenbedingungen, unter denen sexuelle Dienstleistungen erbracht werden, und die Maßnahmen, die sicherstellen, dass keine Minderjährigen und keine Opfer von Menschenhandel oder Zwang im Betrieb tätig sind.
Mehrere Behörden im Land stellen dafür Vordrucke bereit – der Kreis Steinburg etwa ein eigenes Formular „Vordruck für die Erstellung eines Betriebskonzepts gemäß § 16 ProstSchG", die Stadt Kiel ein vergleichbares Muster. Wer diese Vordrucke nutzt, spart Rückfragen, denn die Behörde prüft entlang derselben Gliederung.
Inhaltlich verlangt das Verfahren Angaben zu fünf Blöcken: organisatorisch (Abläufe, Öffnungszeiten, Zugangskontrolle), personell (wer leitet, wer beaufsichtigt, wer macht Sicherheit), räumlich (Grundrisse, Zahl und Nutzung der Zimmer), hygienisch (Reinigung, Wäsche, Verbrauchsmaterial) und sicherheitsbezogen (Notruf, Deeskalation, Verhalten bei Übergriffen). Es lohnt sich, hier konkret zu werden statt allgemein: Ein Konzept, das benennt, wie im Alarmfall wer in welcher Zeit reagiert, überzeugt die Sachbearbeitung mehr als eine Absichtserklärung. Wer beim Schreiben Unterstützung sucht, findet sie bei den Fachberatungsstellen im Land, die die behördliche Praxis aus vielen Verfahren kennen.
Zuverlässigkeit: geprüft wird die Person
Parallel zum Konzept läuft die Zuverlässigkeitsprüfung. Das Gesetz trennt sauber: § 14 regelt die Versagung der Erlaubnis und der Stellvertretungserlaubnis, § 15 definiert, wann eine Person die erforderliche Zuverlässigkeit besitzt.
Versagt wird die Erlaubnis, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass die antragstellende Person oder eine für Vertretung, Leitung oder Beaufsichtigung vorgesehene Person unzuverlässig ist. Ein zweiter, oft unterschätzter Versagungsgrund liegt im Konzept selbst: Ergeben sich aus dem Betriebskonzept, der Ausgestaltung der Dienstleistungen oder den vorgesehenen Vereinbarungen mit den Sexarbeitenden Anhaltspunkte, dass der Betrieb mit dem Recht auf sexuelle Selbstbestimmung unvereinbar ist oder Ausbeutung Vorschub leistet, ist die Erlaubnis zu versagen. Ein Konzept, das Dienstleistungsarten vorschreibt oder Mindestumsätze verlangt, fällt genau in diese Kategorie.
Zu den Unterlagen gehören regelmäßig ein Ausweisdokument und ein Führungszeugnis der Belegart „0" beziehungsweise ein europäisches Äquivalent; hinzu kommen je nach Behörde weitere Nachweise. Personen, denen im Betrieb wichtige Leitungs- oder Sicherheitsaufgaben übertragen werden, sind der Behörde gesondert zu melden und werden ebenfalls auf Zuverlässigkeit geprüft – der Kreis Steinburg hält dafür ein eigenes Formular nach § 25 Abs. 2 ProstSchG bereit. Wer Personal wechselt, ohne das zu melden, riskiert den Bestand der Erlaubnis.
Was die Räume können müssen
§ 18 ProstSchG formuliert Mindestanforderungen an die zum Prostitutionsgewerbe genutzten Anlagen. Drei Punkte prägen die Praxis:
- Notrufsystem: Räume, in denen sexuelle Dienstleistungen erbracht werden, müssen über ein geeignetes Notrufsystem verfügen, mit dem ohne großen Aufwand und ohne Zeitverzug ein Notruf und Folgemaßnahmen ausgelöst werden können. Behörden prüfen dabei nicht nur, ob der Knopf funktioniert, sondern ob im Alarmfall tatsächlich jemand geeignet reagiert.
- Türen: Die Türen der einzelnen Zimmer müssen jederzeit von innen zu öffnen sein.
- Sanitärräume: Es müssen geeignete Sanitärräume für Sexarbeitende, Beschäftigte und Kundschaft vorhanden sein – sowohl in der Nähe der Arbeitsräume als auch in der Nähe der Pausenräume.
Die Einhaltung dieser Anforderungen im laufenden Betrieb ist Sache der betreibenden Person. Kommen im Einzelfall weitere Anforderungen dazu, geschieht das über Auflagen und Anordnungen nach § 17 – die Behörde kann also nachsteuern, ohne die Erlaubnis gleich aufzuheben.
Betreiberpflichten im laufenden Betrieb
Mit der Erlaubnis in der Hand beginnt der Pflichtenteil, der im Alltag mehr Arbeit macht als das Antragsverfahren:
Weisungsverbot und Textform. Nach § 26 dürfen Betreibende und für sie handelnde Personen den Sexarbeitenden keine Weisungen erteilen und keine Vorgaben zu Art oder Umfang der sexuellen Dienstleistungen machen. Vereinbarungen über Leistungen zwischen Betrieb und Sexarbeitenden sind in Textform zu schließen; eine Ausfertigung ist auszuhändigen oder elektronisch zu übermitteln. Das ist keine Formalie – es ist die rechtliche Grundlage dafür, dass Sexarbeitende in der Stätte selbstständig tätig sind und ihre steuerlichen Pflichten selbst tragen. Wie diese Seite aussieht, beschreibt der Beitrag zu Steuern und Sozialversicherung im Land.
Aufzeichnungen. § 28 verpflichtet zu Aufzeichnungs- und Aufbewahrungspflichten: erfasst werden die im Betrieb tätigen Personen mit Name oder Aliasname und Angaben zum Nachweisdokument, die Arbeitstage sowie Zahlungen in beide Richtungen mit Datum und Betrag. Die Aufzeichnung ist für jeden Arbeitstag am selben Tag vorzunehmen, die Unterlagen sind zwei Jahre ab dem Tag der Aufzeichnung aufzubewahren.
Kondompflicht und Aushang. § 32 verbindet die Kondompflicht mit einer Betreiberpflicht: In Prostitutionsstätten, in anderen regelmäßig genutzten Räumen und in Prostitutionsfahrzeugen ist durch einen deutlich sichtbaren Aushang auf die Kondompflicht hinzuweisen. Derselbe Paragraf enthält das Werbeverbot für Angebote, die dieser Pflicht widersprechen.
Dokumente der Tätigen. Praktisch gehört dazu die Kontrolle, ob die im Betrieb tätigen Personen eine gültige Anmeldebescheinigung oder Aliasbescheinigung vorlegen können. Kein Betrieb darf Personen ohne gültigen Nachweis tätig werden lassen.
Kontrolle, Auflagen, Bußgeld
Die Überwachung regelt § 29. Bedienstete der zuständigen Behörde dürfen zu den üblichen Betriebszeiten Grundstücke und Geschäftsräume betreten, Besichtigungen und Prüfungen vornehmen, Geschäftsunterlagen und Dokumentationen einsehen und an Orten, an denen der Prostitution nachgegangen wird, Personenkontrollen durchführen. In der Praxis erscheinen Ordnungsbehörde, Polizei, Zoll und teils Finanzverwaltung gemeinsam.
Wer ein Prostitutionsgewerbe ohne die erforderliche Erlaubnis betreibt, begeht eine Ordnungswidrigkeit, die nach § 33 Abs. 2 Nr. 1 ProstSchG mit einer Geldbuße von bis zu 10.000 Euro geahndet werden kann. Hinzu kommt, dass die Verwaltungsbehörde bei der Bemessung die aus dem Betrieb erzielten Gewinne abschöpfen kann – der wirtschaftliche Schaden übersteigt das Bußgeld dann regelmäßig deutlich.
Der zweite Pfad: Bau- und Planungsrecht
Die Erlaubnis nach dem ProstSchG sagt nichts darüber aus, ob die Nutzung an diesem Ort baurechtlich zulässig ist. Der Rahmen dafür steht in der Baunutzungsverordnung, und die Rechtsprechung dazu ist älter als das ProstSchG:
- Ein Bordellbetrieb zählt zu den „Gewerbebetrieben aller Art", die im Gewerbegebiet nach § 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO allgemein zulässig sind – und nicht zu den dort nur ausnahmsweise zulässigen Vergnügungsstätten.
- Im allgemeinen Wohngebiet ist eine entsprechende Nutzungsänderung nicht zulässig, auch nicht ausnahmsweise.
- Im Mischgebiet ist die Lage differenzierter geworden. Das Bundesverwaltungsgericht hat 2021 (4 C 5.20) klargestellt, dass milieutypische Befürchtungen – Belästigungen durch alkoholisierte Kundschaft, organisierte Kriminalität, ausbeuterische Zuhälterei – keine städtebaulichen Belange sind; solchen Gefahren ist mit ordnungsrechtlichen Mitteln zu begegnen, nicht über das Bauplanungsrecht. Obergerichte prüfen seither im Einzelfall die Gebietsverträglichkeit, etwa entlang der Störintensität und der Abgrenzung zwischen Wohnungsprostitution und bordellartigem Betrieb.
Für die Planung heißt das: Vor dem Mietvertrag gehört die Frage der Nutzungsänderung zur Bauaufsicht der Gemeinde oder des Kreises – und parallel die Frage, ob der Standort überhaupt außerhalb eines Sperrgebiets liegt. Welche Kommune in Schleswig-Holstein was verbietet, unterscheidet sich erheblich; einen Überblick über die Systematik gibt der Beitrag dazu, wo Sexarbeit erlaubt ist und wo nicht. Eine landesweite Masterliste der Sperrbezirke gibt es nicht – verbindlich ist die Auskunft der örtlichen Ordnungsbehörde.
Zahlen, Größenordnungen, offene Fragen
Die amtliche Statistik bildet nur die Verwaltungsvorgänge ab. Bundesweit sank die Zahl der gültigen Erlaubnisse für ein Prostitutionsgewerbe zum Jahresende 2024 von 2.310 auf 2.250; zum selben Zeitpunkt waren rund 32.300 Prostituierte nach dem ProstSchG gültig angemeldet, 5,3 Prozent mehr als im Vorjahr, Ende 2025 waren es rund 32.500. Über nicht erlaubte Betriebe und nicht angemeldete Personen sagt die Statistik ausdrücklich nichts.
Eine öffentlich aufbereitete, tagesaktuelle Zahl erteilter Erlaubnisse allein für Schleswig-Holstein liegt nicht vor; die Werte je Land veröffentlicht das Statistische Bundesamt in eigenen Tabellen, die Zahlen für einzelne Kreise und Städte erteilen die jeweiligen Ordnungsbehörden auf Anfrage. Wer eine belastbare Zahl für seinen Kreis braucht, fragt dort – erfundene Landeswerte helfen niemandem.
Was 2026 in Bewegung ist
Die Evaluation des ProstSchG durch das Kriminologische Forschungsinstitut Niedersachsen wurde dem Bundestag am 24. Juni 2025 vorgelegt. Für das Erlaubnisverfahren fällt der Befund zwiespältig aus: Aus Sicht der zuständigen Sachbearbeitenden haben sich die Regelungen zu Erlaubnis und Überwachung weitgehend als praktikabel und ausreichend erwiesen. Betriebe, die ohne Erlaubnis arbeiten, lassen sich jedoch nur schwer entdecken – und aus Sicht der Antragstellenden ist das Verfahren mit hohem bürokratischem Aufwand verbunden und dauert teils sehr lange. Kritisiert wird zudem, dass Pflichten wie Anmeldung und Ausweispflicht stigmatisierend wirken und eher in die Unsichtbarkeit drängen, als Schutz zu schaffen.
Eine unabhängige Expertenkommission arbeitet derzeit an konkreten Vorschlägen; erste Ergebnisse werden für Ende November 2026 erwartet. Parallel läuft die politische Debatte über ein Sexkaufverbot nach nordischem Modell, die von Teilen der Union vorangetrieben und von Verbänden der Sexarbeit abgelehnt wird. Für Betreibende heißt das: Der rechtliche Rahmen von 2017 gilt unverändert weiter, aber die Wahrscheinlichkeit von Änderungen im Detail ist in den kommenden Jahren höher als in den vergangenen.
Eine sinnvolle Reihenfolge
- Standort zuerst klären. Sperrgebiet? Gebietstyp nach BauNVO? Nutzungsänderung erforderlich? Beides – Ordnungsbehörde und Bauaufsicht – vor dem Mietvertrag.
- Erlaubnisbehörde kontaktieren. Kreis oder kreisfreie Stadt am Ort der Stätte; nach Vordrucken für Antrag und Betriebskonzept fragen.
- Betriebskonzept konkret schreiben. Organisatorisch, personell, räumlich, hygienisch, sicherheitsbezogen – mit nachprüfbaren Abläufen statt Absichtserklärungen.
- Personen benennen. Führungszeugnis Belegart 0 für Antragstellende und für alle mit Leitungs- oder Sicherheitsaufgaben; Meldung nach § 25 Abs. 2 nicht vergessen.
- Räume herrichten. Notrufsystem, von innen zu öffnende Türen, Sanitärräume bei Arbeits- und Pausenräumen.
- Betriebsroutinen aufsetzen. Textform-Vereinbarungen, tagesgleiche Aufzeichnungen mit zweijähriger Aufbewahrung, Kondom-Aushang, Kontrolle der Anmeldebescheinigungen.
- Änderungen melden. Neue Räume, neue Betriebsform, neues Leitungspersonal gehören zur Behörde – nicht in die nächste Kontrolle.
Verbindlich ist immer die Auskunft der zuständigen Kreis- oder Stadtordnungsbehörde und, für die Nutzung der Räume, der zuständigen Bauaufsicht. Wer beide früh einbindet, verhandelt über Auflagen. Wer sie spät einbindet, verhandelt über Schließungen.