Una disposizione è un documento insignificante. Due, tre pagine, una intestazione, in basso un avviso sui rimedi giuridici in caratteri più piccoli. Nell’ottobre 2024, una gestore di saloni a Ginevra ricevette una tale comunicazione: il dipartimento competente ordinò la chiusura di due saloni, fissò il 30 novembre 2024 come termine entro il quale in questi locali non poteva più aver luogo alcuna attività sessuale, e le vietò per dieci anni di gestire un altro salone o un’agenzia di escort. Tra la cassetta postale e l’esecuzione trascorsero sei settimane.
Ella si oppose. Il 14 novembre 2024 si rivolse alla Chambre administrative della Genfer Cour de justice e chiese preliminarmente due cose: che all’impugnazione fosse ripristinato l’effetto sospensivo e che il procedimento amministrativo fosse sospeso fino alla conclusione del procedimento penale parallelo. Entrambe le richieste furono respinte. Essa portò questa decisione intermedia al Tribunale federale, che se ne occupò il 26 febbraio 2025 (procedimento 2C_3/2025). Il suo argomento: si trovava in difficoltà finanziarie e rischiava l’insolvenza, molto prima che chiunque si pronunciasse sulla legittimità della revoca.
Questo caso illustra il modello che caratterizza quasi ogni revoca di concessione nell’industria erotica: ci sono due procedimenti. Uno chiarisce se la revoca era legittima. L’altro chiarisce se l’attività rimane aperta fino ad allora. Il secondo dura settimane, il primo anni — e chi perde il secondo ha quasi sempre già perso il primo, anche se formalmente è ancora pendente.
Che cosa significa «revoca»: cinque procedimenti diversi
Nel linguaggio comune è tutto «revoca». Legalmente sono cose diverse, con presupposti diversi e rimedi giuridici diversi.
La revoca o il ritiro in senso stretto. L’autorità ritira una concessione concessa perché è venuto meno un presupposto di concessione o è stato assente dall’inizio. Nel cantone di Lucerna, dove gli esercizi sessuali sono soggetti a concessione dal 2020 quando più di due lavoratori sessuali esercitano contemporaneamente, il § 29h della legge sulla polizia commerciale disciplina la revoca. La concessione è concessa dalla polizia di Lucerna — è quindi anche l’autorità che la ritira.
L’estinzione per legge. Nessuna disposizione, nessun procedimento, nessun rimedio giuridico: la concessione decade automaticamente, ad esempio in caso di rinuncia, morte del titolare o se i locali non vengono più utilizzati per il lavoro sessuale. Chi non se ne accorge e riapre dopo una pausa nell’attività opera senza concessione — con tutte le conseguenze.
La chiusura temporanea. Nelle leggi sulla prostituzione della Svizzera romanda è il passo intermedio di una scala sanzionatoria: avvertimento, quindi chiusura del salone per uno o sei mesi, accompagnata dal divieto di gestire un altro salone durante lo stesso periodo. La legge sulla prostituzione e la pornografia neuchâteloise del 30 agosto 2016 conosce questa gradazione così come la LProst di Ginevra.
La chiusura definitiva con divieto di esercizio. Il livello più severo. A Ginevra: chiusura definitiva più divieto di dieci anni di gestire qualsiasi altro salone o agenzia di escort. Questo non colpisce il luogo, ma la persona — un trasferimento in un altro comune non aiuta. Come questa scala è strutturata in dettaglio nel cantone di Ginevra e perché lì formalmente nulla è «concesso» ma molto può essere revocato, è dettagliatamente illustrato nella logica sanzionatoria di Ginevra.
La via costruttiva. Spesso sottovalutata e nella Svizzera tedesca spesso la leva vera e propria: non è ritirata la concessione commerciale, ma l’autorità edilizia dispone il ripristino dello stato legittimo perché nella zona in questione non è consentita alcuna attività erotica. Il risultato è lo stesso — la porta si chiude — ma il ricorso passa attraverso l’istanza di ricorso edilizia invece che attraverso la supervisione commerciale. Nei cantoni senza una propria legge sul sesso commerciale la domanda edilizia è il vero luogo di decisione.
Prima della disposizione: l’audizione legale, che quasi nessuno utilizza
Prima che un’autorità emetta una disposizione gravosa, deve ascoltare l’interessato. Non è una concessione, ma un diritto costituzionale (art. 29 par. 2 Cost.). In pratica, di solito arriva una lettera con una breve scadenza — dieci, quattordici, venti giorni — che specifica quale misura è prevista e su cosa si basa.
Qui è dove si spreca di più. Molti non rispondono affatto perché prendono la lettera per un semplice annuncio, o rispondono con tre frasi nel senso che è tutto un malinteso. Ma questo momento è l’unico in cui il fatto può ancora essere favorevolmente modellato. Più tardi nel procedimento di ricorso si litiga su una documentazione già fissata.
Ciò che deve rientrare in una dichiarazione:
- Richiedere prima l’accesso ai documenti. Senza conoscenza dei rapporti di ispezione, delle relazioni di polizia e delle note di fascicolo, non si può contestare nulla. Il diritto di accesso è parte del diritto all’audizione.
- Contestare il fatto dove è sbagliato — e specificamente. Non «questo non è vero», ma: data, oggetto, persona, contropruova.
- Offrire misure più miti. Condizioni invece di revoca, sostituzione della persona responsabile, miglioramento dei locali, risanamento della documentazione.
- Fornire subito la propria situazione probatoria. Chi mantiene comunque puliti i registri, le notifiche e i contratti, ha tutto il vantaggio qui. Quello che questo significa nella pratica è illustrato dal lavoro successivo dopo una concessione concessa a titolo esemplare.
Leggere la disposizione: dispositivo, avviso, decorrenza dei termini
Determinante è il dispositivo — la parte di ordine numerato alla fine. Solo esso diventa inoppugnabile e viene eseguito. Le considerazioni prima lo motivano, ma non sono esse stesse impugnabili. Chi ricorre deve indicare quale numero del dispositivo deve essere revocato o modificato.
L’avviso sui rimedi giuridici indica istanza, termine e forma. Se è sbagliato o manca, nessuno può subire un danno — tuttavia, non ci si dovrebbe fidare, perché chi riesce a riconoscere l’errore deve contestarlo.
La decorrenza del termine inizia con la notificazione, non con la lettura. Un invio certificato che non viene ritirato è considerato notificato dopo la scadenza del termine di ritiro di sette giorni. Chi in questo periodo è in viaggio — e il lavoro in viaggio è la regola, non l’eccezione, nel settore — potrebbe perdere metà del termine di ricorso senza accorgersene. Un indirizzo di notificazione in Svizzera e un ordine di inoltro sono quindi non una formalità, ma una protezione.
Il termine è nella stragrande maggioranza dei cantoni 30 giorni. È un termine legale e quindi non prorogabile. La restituzione è possibile solo in caso di impedimento non imputabile, e gli ostacoli sono alti.
La vera lotta: l’effetto sospensivo
In linea di principio, un ricorso ha effetto sospensivo: la conseguenza giuridica ordinata non ha effetto provvisoriamente, l’attività rimane aperta fino a quando non viene deciso. Le autorità possono tuttavia privare questa disposizione dell’effetto nel documento impugnato — e nell’industria erotica lo fanno regolarmente.
I requisiti per questo sono in sé elevati. Secondo la pratica costante, è necessario un grave danno minacciato, ad esempio una minaccia immediata o sostanziale grave ai beni di polizia significativi: ordine pubblico e sicurezza, salute pubblica, moralità pubblica, buona fede nel commercio. In pratica, all’autorità spesso basta il riferimento alla protezione della salute delle persone che lavorano nel salone — in un procedimento ginevrino, questo è stato esplicitamente pesato più pesantemente dell’interesse del gestore nel proseguimento dell’attività, dopo che pratiche non protette e sostanze stupefacenti erano state riscontrate nell’esercizio.
Contro la privazione dell’effetto sospensivo si può chiedere alla istanza di ricorso la restituzione di tale effetto, su istanza o d’ufficio. Questa istanza appartiene al ricorso, in modo prominente e separatamente motivato — non in una frase marginale.
E se anche questo fallisce? Allora le cose si fanno difficili. Una decisione sull’effetto sospensivo è una decisione intermedia. Al Tribunale federale viene ammessa solo se può produrre un danno non più recuperabile (art. 93 par. 1 lett. a LTF) — e questo danno deve essere di natura giuridica secondo la giurisprudenza. I danni puramente fattuali come un procedimento più lungo o più costoso non bastano. Inoltre, in tali decisioni intermedie è praticamente possibile contestare solo la violazione dei diritti costituzionali, cioè essenzialmente l’arbitrio. Questo è il motivo per cui l’argomento «perdo il mio capitale prima» davanti al Tribunale federale porta così raramente risultati, anche se economicamente è il più onesto.
Conseguenza pratica: Chi parla per la prima volta con un avvocato dopo la scadenza del termine di esecuzione sta contendendo un’attività che non esiste più. Le locatarie se ne sono andate, il contratto di affitto continua, la clientela abituale si è dispersa. Una vittoria due anni dopo non la ripristina.
Il procedimento di ricorso — e perché ha un aspetto diverso in ogni cantone
Non esiste un diritto svizzero sul sesso commerciale, quindi nemmeno un percorso di ricorso uniforme. In generale, si possono distinguere tre modelli.
Cantoni con propria legge sulla prostituzione
Ginevra, Vaud, Neuchâtel, Giura, Ticino e Friburgo disciplinano notifica, concessione e sanzioni in una legge speciale. Il percorso va dall’autorità amministrativa a un tribunale amministrativo di primo grado e da lì all’istanza superiore cantonale — a Ginevra ad esempio al Tribunal administratif de première instance oppure alla Chambre administrative della Cour de justice. I presupposti che riappaiono nel procedimento di revoca sono gli stessi che per la concessione: a Ginevra la persona responsabile deve secondo l’art. 10 lett. c LProst offrire piena garanzia di onorabilità e solvibilità in base al suo passato e comportamento. Chi successivamente perde questa garanzia, perde la concessione — questo è il motivo per cui il procedimento di revoca è così spesso una disputa sulla reputazione, non sulle norme igieniche.
Cantoni con disciplina della polizia commerciale
Lucerna, Berna e altri trattano gli esercizi erotici nel diritto della polizia commerciale o della polizia sulla prostituzione. A Berna i dieci uffici distrettali concedono l’autorizzazione di esercizio; i rimedi giuridici passano attraverso la direzione competente al tribunale amministrativo cantonale. A Lucerna la competenza spetta alla polizia, supportata dal servizio economia e lavoro nel controllo degli standard minimi.
Cantoni senza diritto speciale
Qui decidono il diritto edilizia, di zonazione e il diritto sulla ristorazione. Il percorso del ricorso è quello edilizio, con i propri termini, pubblicazioni e possibilità di ricorso per terzi. Il fatto che un’attività diventi affatto un salone soggetto a concessione dipende da soglie che quasi nessuno conosce — due coinquilini e un contratto annuale bastano in molti posti già.
Comune a tutti: il ricorso deve essere scritto, entro il termine e motivato, con chiare istanze e gli allegati necessari. Dopo segue la richiesta di anticipazione delle spese. Chi non la può fare, deve chiedere l’assistenza giuridica gratuita — è concessa se è provata la necessità processuale e il procedimento non sembra fin dall’inizio senza speranza. L’istanza deve essere presentata contemporaneamente al ricorso, non solo quando arriva la fattura di anticipazione.
Al Tribunale federale si va infine entro 30 giorni. Lì il diritto cantonale è controllato solo per arbitrio — liberamente controllati sono essenzialmente il diritto federale e il diritto costituzionale.## Come si vince: proporzionalità e libertà economica
Un’attività erotica è un’impresa, e la libertà economica (art. 27 Cost.) la protegge come qualsiasi altra. Le limitazioni hanno bisogno di una base legale, di un interesse pubblico e devono essere proporzionate (art. 36 Cost.). Non è una massima da manuale, ma l’argomento decisivo in quasi ogni ricorso che ha successo.
Nel 2024 la Corte federale con tre voti contro due ha annullato una disposizione del regolamento sulla prostituzione del comune vodese di Lucens. Il regolamento vietava la prostituzione in saloni nel raggio di 100 metri da negozi di alimentari, studi medici, asili nido, scuole e chiese. La corte ha ritenuto che la protezione della popolazione e le preoccupazioni per la quiete e il decoro non giustificassero perimetri di esclusione così estesi — di fatto rimanevano solo la zona industriale e una piccola parte della zona commerciale, il che violava la libertà economica. Un regolamento precedente di Payerne era passato nel 2015 perché parlava vagamente dell’„immediata vicinanza