In keinem Bündner Baugesetz steht das Wort «Sexarbeit». In keinem Zonenplan ist eine Fläche dafür ausgeschieden. Und trotzdem entscheidet genau dieses Regelwerk darüber, wo im Kanton Graubünden ein Salon, ein Studio oder eine Arbeitswohnung zulässig ist — und wo nicht.
Die Frage «Wo ist Sexarbeit im Kanton Graubünden zulässig?» hat deshalb keine Antwort in Form einer Liste von Orten. Sie hat eine Antwort in Form von drei Wörtern, die in fast jedem kommunalen Baugesetz vorkommen: nicht störend, mässig störend, stark störend. Wer versteht, wie diese drei Begriffe funktionieren, kann für jede Adresse im Kanton selbst einschätzen, wie die Ausgangslage aussieht — bevor er oder sie einen Mietvertrag unterschreibt.
Der Kanton liefert den Baukasten, die Gemeinde füllt ihn
Graubünden hat kein Prostitutionsgesetz. Was es hat, ist das Raumplanungsgesetz für den Kanton Graubünden (KRG, BR 801.100) vom 6. Dezember 2004. Und das verteilt die Zuständigkeit sehr klar: Nach Art. 3 KRG ist die Ortsplanung Aufgabe der Gemeinde. Sie erlässt nach Art. 22 KRG ihre Grundordnung — bestehend aus Baugesetz, Zonenplan, Generellem Gestaltungsplan und Generellem Erschliessungsplan. Und nach Art. 24 Abs. 3 KRG bestimmen die Zonenvorschriften «den Zonenzweck, die zulässige Art der Nutzung und für die Bauzonen zusätzlich die Regelbauweise».
Der Kanton gibt in Art. 27 KRG nur den Katalog vor, aus dem sich die Gemeinden bedienen dürfen: Kernzonen, Zentrumszonen, Dorfzonen, Wohnzonen, Zonen für Produktions- und Dienstleistungsbetriebe, Mischzonen, Zonen für Wohnen und Arbeiten, Zonen für öffentliche Bauten, Zonen für touristische Einrichtungen, Hotelzonen, Erhaltungszonen — und ausdrücklich: «Die Gemeinden können weitere Arten von Bauzonen festlegen.» Bei Mischzonen dürfen sie zusätzlich Nutzungsanteile festlegen, etwa einen Mindestwohnanteil.
Bei rund hundert Gemeinden heisst das: rund hundert Baugesetze, jedes mit eigenen Zonennamen, eigenen Abkürzungen und eigener Logik. Dass der Kanton inhaltlich nichts regelt und die Gemeinde dafür bis zur Uhrzeit hinuntergeht, ist keine Lücke — es ist die Systemarchitektur.
Die drei Wörter, auf die es ankommt
Fast jedes Bündner Baugesetz sortiert Betriebe nach ihrer Störwirkung. Parallel dazu weist der Zonenplan jeder Bauzone eine Empfindlichkeitsstufe (ES) nach Art. 43 der eidgenössischen Lärmschutz-Verordnung (LSV, SR 814.41) zu. Die Stufe III ist dabei laut LSV jenen Zonen vorbehalten, «in denen mässig störende Betriebe zugelassen sind, namentlich Wohn- und Gewerbezonen (Mischzonen)».
Das Bundesgericht hat allerdings präzisiert, dass diese Zuordnung rein lärmrechtlich gemeint ist: Art. 43 LSV «trifft keine Aussage zur raumplanungsrechtlichen Zulässigkeit bestimmter Betriebe». Trotzdem liess es den Umkehrschluss gelten — wenn eine Zone der ES III zugeordnet ist, ist es nicht willkürlich, daraus abzuleiten, dass stark störende Betriebe dort nichts zu suchen haben.
Ideelle Immissionen: der Begriff, der Sexarbeit betrifft
Beim Störgrad geht es nicht nur um Lärm, Gerüche oder Verkehr. Die schweizerische Rechtsprechung kennt auch ideelle Immissionen: Einwirkungen, die «das seelische Empfinden verletzen bzw. unangenehme psychische Eindrücke erwecken». Genau über diese Schiene werden Erotikbetriebe baurechtlich beurteilt.
Die Hürde ist dabei höher, als viele Gemeinden annehmen. Nach BGE 136 I 395 setzt die Qualifikation als «stark störend» ein erhebliches Konfliktpotenzial zwischen den sich gegenüberstehenden Nutzungen voraus, und es ist eine Gesamtschau aus geplantem Vorhaben und bestehender Umgebung anzustellen. Ein pauschales «das passt hier nicht» genügt nicht.
In der Lehre ist diese Figur umstritten. Bernhard Waldmann hat sie in BauR 2005 (S. 159 ff., insbesondere S. 162) scharf kritisiert: Das blosse psychische Unbehagen darüber, was im Innern eines Raums vor sich gehen könnte, dürfe im Immissionsschutzrecht keine Rolle spielen; und das Recht dürfe keine Handhabe bieten, «um subjektiven Ängsten und Unbehagen, die eine stereotype, herabwürdigende Einstellung zu gewissen Personengruppen oder Handlungen zum Ausdruck bringen, zum Durchbruch zu verhelfen».
Der Fall Maienfeld: drei Zimmer, bis vor Bundesgericht
Der wichtigste Bündner Präzedenzfall ist ein kleiner. In Maienfeld sollten im Erdgeschoss eines Hauses an einer stark befahrenen Hauptstrasse Gewerberäume umgenutzt werden — ein Bordellbetrieb mit drei Zimmern, in dem drei bis vier Frauen arbeiten würden. Die Stadt verweigerte die Baubewilligung und schützte die Einsprachen. Elf von zwölf Stockwerkeinheiten im Haus würden zu Wohnzwecken genutzt, es gebe einen gemeinsamen Hauseingang und ein gemeinsames Treppenhaus, in unmittelbarer Nachbarschaft liege ein Alterswohnheim; der Wohnanteil in der Umgebung liege bei deutlich über 60 Prozent.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, 5. Kammer, hob den Entscheid am 3. September 2014 auf. Stadt und vierzehn Private zogen weiter — und verloren: Mit Urteil 1C_499/2014 / 1C_503/2014 vom 25. März 2015 wies das Bundesgericht beide Beschwerden ab, auferlegte den privaten Beschwerdeführern Gerichtskosten von CHF 4’000.– und verpflichtete Stadt und Private zu einer Parteientschädigung von insgesamt CHF 6’000.–.
Warum die Stadt verlor
Der entscheidende Satz steht nicht im Moralischen, sondern im Formellen. Das Baugesetz der Stadt Maienfeld vom 9. November 2010 bestimmt in Art. 20, dass die Kernzone «für Wohnbauten, Dienstleistungs- und Gewerbebetriebe» bestimmt ist. Die Kernzone ist unterteilt in Altstadtzone und Anpassungszonen B und C. Und für die Anpassungszone C, in der das Vorhaben lag, hatte die Stadt schlicht nichts weiter geregelt: keine Nutzungsanteile nach Art. 27 KRG, keinen Mindestwohnanteil, keine nähere Umschreibung der nach Art und Auswirkungen zulässigen Betriebe nach Art. 24 Abs. 3 KRG. Im Zonenschema war einzig die ES III definiert.
Das Bundesgericht zog daraus die Konsequenz: Es gehe «um eine Kernzone, in der keinerlei Festlegungen zugunsten der Wohnnutzung bestehen, d.h. dieser kein Vorrang gegenüber gewerblichen Nutzungen zukommt». Auch wenn die Wohnnutzung heute überwiege, bestehe keine Gewähr, dass das so bleibe: «Die Bewohner müssen vielmehr den Zuzug von mässig störenden Betrieben und deren materielle oder immaterielle Immissionen dulden.»
Das ist die Kernbotschaft für die ganze Branche im Kanton: Was die Gemeinde nicht geschrieben hat, kann sie im Einspracheverfahren nicht nachholen. Bündner Gemeinden geniessen bei der Auslegung ihres eigenen Rechts erhebliche Autonomie, und das Verwaltungsgericht übt dabei Zurückhaltung — aber nur dort, wo tatsächlich eigenes Recht existiert.
Die Gegenbeispiele
Das Urteil ist kein Freibrief. In den Fällen, die das Bundesgericht zum Vergleich heranzog, ging es jeweils anders aus — und zwar aus genau zwei Gründen: Zonentext und Grösse.
- Im Urteil 1C_157/2012 war es nicht willkürlich, einen Erotikbetrieb mit 19 Studios und 16 Parkplätzen als «störende Arbeitsnutzung» zu qualifizieren, die in einer Wohnzone mit ES II und einer Gewerbebeschränkung auf 10 Prozent der Bruttogeschossfläche nicht zonenkonform sei.
- Im Urteil 1P.771/2001 ging es um eine Wohnzone mit Mindestwohnanteil von 60 Prozent: Dort war es nicht willkürlich, sexgewerbliche Betriebe aufgrund der ideellen Immissionen als stark störend einzustufen.
Die Formel lautet also: kleiner Betrieb + Zone ohne Wohnvorrang + ES III = gute Ausgangslage. Grosser Betrieb + reine Wohnzone + Mindestwohnanteil = aussichtslos.
Chur: die Zonenkarte im Klartext
Die Stadt Chur hat ihr Baugesetz (RB 611) in der Volksabstimmung vom 26. November 2006 beschlossen. Im Zusammenspiel mit den Empfindlichkeitsstufen aus dem kantonalen Nutzungsplanungs-Katalog ergibt sich folgendes Bild:
| Zone | Kürzel | ES | Was das Baugesetz sagt |
|---|---|---|---|
| Zentrumszone Altstadt 1 (Art. 41) | ZA1 | III | Wohnen sowie nicht störende und mässig störende Gewerbe-, Handels- und Dienstleistungsbetriebe |
| Zentrumszone Altstadt 2 (Art. 41) | ZA2 | II | Wohnen und nur nicht störende Betriebe |
| Zentrumszonen City / Chur West (Art. 42) | ZC / ZW | III | Wohnen und mässig störende Betriebe |
| Wohnzonen (Art. 44) | W1–W5 | II | «hauptsächlich für Wohnbauten»; keine störenden Betriebe zugelassen |
| Gemischte Zonen (Art. 45) | G3 / G4 | III | neben Wohnbauten nicht störende und mässig störende Betriebe |
| Arbeitszone 1 (Art. 46) | A1 | III | Gewerbe-, Handels- und Dienstleistungsbetriebe |
| Arbeitszone 2 (Art. 46) | A2 | IV | zusätzlich Produktions- und Industriebetriebe; Hotels nicht zulässig; Wohnungen nur für Betriebsinhaberschaft oder betriebseigenes Personal |
Zwei Dinge fallen auf. Erstens: Die Trennlinie zwischen ZA1 und ZA2 verläuft mitten durch die Altstadt — gleiche Zonenfamilie, unterschiedliche Empfindlichkeitsstufe, komplett unterschiedliche Ausgangslage. Zweitens: In den Arbeitszonen arbeitet das Churer Baugesetz gar nicht mit Störgraden, sondern zählt Betriebsarten auf. Ein Erotiksalon ist dem Wortlaut nach ein Dienstleistungsbetrieb — ob die Baubehörde das im konkreten Fall ebenso sieht, entscheidet sie im Einzelfall und in Kenntnis der Umgebung.
Chur revidiert derzeit seine Grundordnung gesamthaft; Zonenzuschnitte und Zonenvorschriften können sich dabei ändern, und die eingemeindeten Ortsteile werden harmonisiert. Vor einer Investition lohnt sich deshalb eine aktuelle Auskunft beim Bauamt statt ein Blick in ein heruntergeladenes PDF.
Der Strassenstrich im Gebiet Rossboden ist davon getrennt zu betrachten: Er läuft nicht über das Baurecht, sondern über das städtische Polizeirecht — und über eine Anlaufstelle, die es im Kanton nicht gibt.
Davos und die Tourismusorte: andere Namen, andere Logik
Wer die Churer Zonennamen auswendig lernt, kann in Davos nichts damit anfangen. Die Landschaft Davos arbeitet mit Zentrumszone (ZE, ES III), Dorfkernzone (DK, III), Zone für städtisches Wohnen (StW, III), Wohnzone Dorf/Platz (WDP, III), Ortsrandzonen I und II (beide ES II), Zone für Arbeiten und Wohnen (AW, III), Gewerbezone (G, je nach Gebiet ES III oder IV), Zone für touristische Infrastruktur (TI, III) und Zone für Kurbetriebe (KBZ, ES II).
Bemerkenswert ist die letzte: Die Hotelzone ist in Davos der Empfindlichkeitsstufe II zugeordnet, also dem geschützteren Regime. Wer annimmt, in einem Kurort sei alles Gewerbe gleich willkommen, liegt daneben — die touristische Kernsubstanz ist baurechtlich eher strenger geschützt als eine Mischzone. Das KRG erlaubt in Zonen für touristische Einrichtungen (Art. 29) immerhin ausdrücklich «Wohnraum für Betriebspersonal».
Dazu kommt ein zweiter, sehr praktischer Engpass: Wohnraum. Die Leerwohnungsziffer liegt kantonsweit bei rund 0,6 Prozent gegenüber rund 1,0 Prozent schweizweit; in Chur, Landquart und Umgebung sowie in Davos, Klosters und Vaz/Obervaz liegt sie noch deutlich tiefer. In Davos beträgt der Zweitwohnungsanteil rund 59 Prozent, und eine Erstwohnungsinitiative mit 888 Unterschriften wurde im September 2025 eingereicht. Für alle, die saisonal in die Bündner Tourismusorte kommen, ist nicht die Zonenordnung das erste Hindernis, sondern schlicht die Verfügbarkeit.
Wann aus Arbeiten eine bewilligungspflichtige Nutzungsänderung wird
Die Schwelle steht in Art. 86 KRG: Bauten und Anlagen dürfen nur mit schriftlicher Baubewilligung der kommunalen Baubehörde «errichtet, geändert, abgebrochen oder in ihrem Zweck geändert werden». Es braucht also keinen Umbau — die blosse Zweckänderung genügt. Zeitlich begrenzte Vorhaben und solche, die weder öffentliche noch private Interessen berühren, sind ausgenommen; welche Vorhaben konkret keiner Bewilligung bedürfen, regelt die Regierung in der kantonalen Raumplanungsverordnung (KRVO, BR 801.110).
In der Praxis entscheiden vor allem drei Indizien darüber, ob eine Gemeinde eine Nutzungsänderung annimmt:
- Aussenwirkung. Schild, Leuchtreklame, Schaukasten. Das Churer Baugesetz unterstellt Reklamen und Hinweistafeln in Art. 17 dem Reklamereglement und beschränkt Reklamen auf privatem Grund in der Regel auf die dort angebotenen Leistungen.
- Mehrverkehr. Chur verlangt in Art. 21 zusätzliche Abstellplätze bei «Nutzungsänderungen, welche zusätzlichen Verkehr erwarten lassen» — Kundenverkehr ist damit ausdrücklich ein baurechtliches Thema.
- Umfang. Eine Person, die allein in ihrer Wohnung arbeitet, ist etwas anderes als vier Zimmer mit wechselnder Belegung. Das Maienfelder Urteil hat die Kleinheit des Betriebs ausdrücklich gewichtet.
Das Verfahren selbst — Baugesuch, Publikation, Einsprachefrist — folgt dem normalen Bündner Ablauf; warum am Ende das Baugesuch und nicht eine Spezialbewilligung entscheidet, ist der eigentliche Kern des Bündner Modells.
Auflagen sind die Währung
Der wichtigste praktische Satz aus dem Maienfelder Verfahren: Das Verwaltungsgericht hielt fest, die Gemeinde habe es in der Hand, übermässige Immissionen «mittels Auflagen (z.B. zeitlichen Betriebsbeschränkungen) zu reduzieren». Das Bundesgericht ging weiter und stellte fest, Auflagen gegen materielle Immissionen reduzierten auch das Ausmass der ideellen Immissionen — und damit das öffentliche Interesse an einer Beschränkung von Eigentums- und Wirtschaftsfreiheit.
Übersetzt heisst das: Wer von sich aus Betriebszeiten, Verzicht auf Aussenwerbung, geordnete Parkierung und einen separaten Zugang anbietet, verhandelt nicht aus der Defensive — er liefert der Behörde das Instrument, mit dem sie bewilligen kann.
Parallel dazu können Zusatzbewilligungen nötig werden: eine gastgewerbliche Bewilligung, wenn ausgeschenkt wird (Gastwirtschaftsgesetz GR, BR 945.100), sowie brandschutzrechtliche Abnahmen. Und Wohnhygiene-Vorschriften gelten weiter — in Chur etwa mindestens 10 m² für Wohn- und Schlafräume mit natürlicher Belichtung und ausreichender Lüftung.
Zonenkonform heisst nicht mietrechtlich erlaubt
Ein Punkt, der regelmässig untergeht: Die Zonenordnung regelt das Verhältnis zur Allgemeinheit, nicht das zur Vermieterschaft. Ein Mietvertrag mit dem Zweck «Wohnen» erlaubt keine gewerbliche Nutzung, auch wenn die Zone sie zuliesse. Umgekehrt macht eine Zustimmung der Vermieterschaft ein zonenwidriges Vorhaben nicht zonenkonform. Beides muss stimmen.
Davon wiederum unabhängig laufen die ausländerrechtlichen Fragen — Meldeverfahren, Bewilligungen, Fristen —, die in Chur an einer ganz anderen Adresse entschieden werden, sowie die Anmeldung bei AHV-Ausgleichskasse und Steuerverwaltung, die auch ohne jede Bewilligungspflicht anfällt.
Die Reihenfolge, die Zeit spart
- Zonenzugehörigkeit abklären. Das kantonale Geoportal und der ÖREB-Kataster zeigen für jede Parzelle Zone, Abkürzung und Empfindlichkeitsstufe — inklusive des Artikels im kommunalen Baugesetz, der dazugehört.
- Den Zonenartikel im Wortlaut lesen. Entscheidend ist, ob dort «nicht störend», «mässig störend» oder gar kein Störgrad steht — und ob ein Mindestwohnanteil oder Nutzungsanteil festgelegt ist.
- Beim Bauamt der Standortgemeinde nachfragen. Viele Gemeinden kennen einen Vorentscheid: Die Grundsatzfrage wird geklärt, bevor Geld in Pläne fliesst.
- Auflagen vorwegnehmen. Betriebszeiten, Werbeverzicht, Zugang, Parkierung — schriftlich ins Gesuch.
- Beratung nutzen. Die Aids-Hilfe Graubünden an der Lürlibadstrasse 15 in 7000 Chur bietet aufsuchende Prävention und Beratung für Sexarbeitende; für Opferhilfe und Sozialberatung sind die regionalen Stellen zuständig.
Was Graubünden bewusst nicht hat
Es gibt im Kanton keine Bewilligungspflicht für Sexarbeitende als Person, kein Register und keine kantonale Fachstelle. Die Regierung hat auf eine parlamentarische Anfrage hin bestätigt, dass sie keine systematischen und vollständigen Daten zur Zahl der Sexarbeitenden erhebt; die Fragestellerin erklärte sich in der Oktobersession 2025 als nicht befriedigt. Die Grundlage für kommunale Vorschriften über Ort, Zeit und Art der Ausübung bleibt Art. 199 StGB — und damit, wieder einmal, die Gemeinde.
Das Ergebnis ist ein System, das weniger moralisch und mehr technisch funktioniert, als sein Ruf vermuten lässt. Es fragt nicht, ob Sexarbeit erwünscht ist. Es fragt, ob der Betrieb in die Zone passt, die der Souverän dieser Gemeinde einmal beschlossen hat. Wer diese Frage sauber beantwortet, hat die besseren Karten als jede Einsprache.
Dieser Beitrag ordnet die Rechtslage ein und ersetzt keine Rechtsauskunft. Verbindlich Auskunft geben das Bauamt der Standortgemeinde sowie das Amt für Raumentwicklung Graubünden.